Конгрес США остаточно ухвалив законопроєкт Грема про санкції проти Росії та Ірану. Палата представників підтримала його 262 голосами проти 159 після схвалення Сенатом. Тепер документ має підписати Дональд Трамп. Білий дім підтвердив, що президент готовий це зробити.

Законопроєкт має посилити економічний тиск на Росію та скоротити її доходи від експорту енергоносіїв. Водночас він розширює повноваження президента США: Трамп отримає додатковий інструмент торговельного тиску на Китай, Індію та інших партнерів Москви.

Саме нові тарифні повноваження спричинили розкол серед демократів у Палаті представників. 152 з них проголосували проти, побоюючись, що Трамп зможе використовувати мита проти американських союзників і водночас не застосовувати окремі обмеження проти Росії. Ще 58 демократів підтримали документ.

Законопроєкт ухвалили напередодні проміжних виборів, після яких республіканці можуть втратити контроль над Палатою представників. Навіть у такому разі Трамп збереже передані йому повноваження. Основні положення діятимуть до 2031 року — довше за нинішню президентську каденцію, яка завершується в січні 2029-го.

Explainer пояснює, які повноваження отримує Трамп, чому Конгрес погодився їх розширити та чи здатен новий закон скоротити доходи Росії.

Що саме ухвалив Конгрес

Офіційна назва документа — Закон Ліндсі О. Грема про санкції проти Росії та Ірану 2026 року. Початкову версію Грем і сенатор-демократ Річард Блюменталь представили у квітні 2025 року, але під час розгляду її суттєво змінили.

Фінальний текст передбачає санкції проти російських посадовців, військового керівництва, державних компаній та іноземних осіб, які допомагають російській оборонній промисловості, обходять обмеження або причетні до атак на українську інфраструктуру й порушень прав людини. Під них також можуть потрапити керівники та основні акціонери проєктів «Ямал ЗПГ» і «Арктик ЗПГ».

Окремий блок стосується російського «тіньового флоту». США блокуватимуть судна, які перевозять російські енергоносії в обхід санкцій або граничної ціни на нафту. Обмеження можуть поширюватися на власників і операторів таких суден, страховиків, капітанів та інших учасників перевезень.

Документ зобов’язує президента запровадити обмеження проти Центрального банку Росії, Сбербанку, ВТБ, Газпромбанку та інших фінансових установ, контрольованих російською державою. Санкції можуть застосовувати й до іноземних банків, які проводять із ними значні операції.

Американським компаніям і громадянам заборонять нові інвестиції в Росію, зокрема в її енергетичний сектор. Законопроєкт також забороняє американським особам купувати російський державний борг, обмежує перекази на користь уряду РФ та передбачає заборону визначених категорій послуг особам, які перебувають у Росії.

Найбільшу дискусію спричинили мита. На товари, які США імпортують безпосередньо з Росії, ставка може сягати 500%. Для третіх держав верхня межа становитиме 100%: мита можуть поширюватися на всі їхні товари, якщо країна належить до найбільших покупців російської нафти чи газу або до основних юрисдикцій, через які обходять нафтові санкції.

Поширене формулювання про «500-відсоткові мита для покупців російської нафти» не відповідає остаточній редакції. Для третіх країн ставку обмежили 100% і звузили коло потенційних цілей. Виняток передбачили для імпортерів, які купують менш як 15% усього експортованого Росією газу та вживають суттєвих заходів для скорочення таких закупівель.

До документа також включили продовження американського закону про санкції проти Ірану до 2031 року. Решта положень діятиме протягом п’яти років після набрання законом чинності.

Як працюватимуть санкції та мита

Після набрання законом чинності адміністрація матиме 30 днів для запровадження більшості передбачених ним обмежень. Надалі вона повинна періодично переглядати санкційні цілі й додавати людей, компанії та судна, які відповідають установленим критеріям. Для більшості таких переглядів передбачений інтервал у 180 днів.

Адміністрація спочатку визначить п’ять найбільших імпортерів російської нафти, п’ять найбільших імпортерів газу та п’ять основних країн, через які обходять нафтові санкції. Переліки найбільших імпортерів нафти й газу торговий представник США переглядатиме через 180 днів після першого запровадження мит, а надалі — кожні 180 днів.

Потрапляння країни до переліку не означає автоматичного запровадження 100-відсоткового мита. Президент визначатиме ставку в межах до 100%, а торговий представник зможе змінювати її залежно від того, збільшує країна закупівлю російських енергоносіїв чи скорочує її.

Щонайменше за десять днів до запровадження або зміни мита адміністрація повинна повідомити профільні комітети Конгресу, обґрунтувати ставку та пояснити методику, за якою обрала відповідну країну. Згода законодавців для такого рішення не потрібна.

Президент також зможе не застосовувати окремі санкції, обмеження або мита. Для цього він повинен письмово повідомити Конгрес, що виняток відповідає національним інтересам США, та пояснити підстави свого рішення.

Чому Трамп підтримав законопроєкт лише зараз

Законопроєкт зареєстрували у квітні 2025 року, і невдовзі він здобув широку підтримку сенаторів від обох партій. Однак республіканське керівництво не виносило документ на голосування без згоди Білого дому. Як пише Reuters, Трамп дозволив розпочати його розгляд лише в липні 2026 року.

Президент і без нового закону мав значні повноваження для запровадження санкцій проти Росії: міг блокувати активи, обмежувати роботу банків і переслідувати учасників «тіньового флоту». Водночас Трамп наполягав на тому, щоб остаточні рішення щодо санкцій і мит залишалися за виконавчою владою.

Підтримку Білого дому законопроєкт отримав після суттєвого розширення президентської свободи дій. Максимальну ставку мит для третіх країн зменшили з 500% до 100%, коло потенційних цілей звузили, а президентові дозволили визначати розмір тарифів і не застосовувати окремі обмеження, якщо він визнає це таким, що відповідає національним інтересам США.

До документа також додали продовження дії закону про санкції проти Ірану до 2031 року. За даними Associated Press, саме після включення цього положення Трамп погодився підтримати законопроєкт.

Нові тарифні повноваження потрібні Білому дому не лише для тиску на Росію. Напередодні запланованих на 24 вересня переговорів Трампа із Сі Цзіньпіном співрозмовник Reuters, обізнаний з обговореннями в адміністрації, називав їх додатковим важелем у відносинах із Китаєм. Оскільки Китай є одним із найбільших покупців російської нафти, загрозу мит можна використовувати і в ширших торговельних переговорах із Пекіном.

Після смерті Ліндсі Грема в липні законопроєкт назвали на його честь. У серпні документ ухвалив Сенат. Президент України Володимир Зеленський перед голосуванням зустрічався із сенаторами, закликав їх підтримати законопроєкт і був присутній у залі під час процедурного голосування.

Як законопроєкт посилює Трампа перед можливим програшем республіканців

Голосування відбулося в останній день роботи Палати представників перед передвиборчою перервою. Проміжні вибори заплановані на 3 листопада, і, як зазначає Reuters, республіканці ризикують втратити контроль над Палатою.

Якщо Трамп підпише законопроєкт, можлива зміна більшості в Конгресі не скасує переданих йому повноважень. Президент зможе визначати розмір мит, а його адміністрація — коригувати ставки та надавати винятки без згоди законодавців. Про запровадження або зміну мит Конгрес потрібно повідомляти заздалегідь, а рішення про винятки — письмово обґрунтовувати. Проте попереднього схвалення законодавців не потрібно.

Самого контролю демократів над Палатою представників буде недостатньо, щоб забрати ці повноваження. Для зміни закону потрібне рішення обох палат і підпис президента. Трамп зможе накласти вето, а для його подолання необхідні дві третини голосів у Палаті представників і Сенаті.

Більше можливостей Конгрес матиме під час припинення санкцій, запроваджених цим законом. Президент повинен обґрунтувати рішення, після чого розпочнеться щонайменше 30-денний період розгляду. За цей час законодавці можуть ухвалити спільну резолюцію про незгоду, але президент матиме право її ветувати.

Широкі повноваження президента стали одним із головних аргументів противників законопроєкту серед демократів. Лідер демократичної меншості Хакім Джеффріс заявив, що Трамп зможе не застосовувати обмеження, здатні завдати Росії найбільшої шкоди, і водночас використовувати нові мита проти союзників США. Проти законопроєкту проголосували 152 демократи, тоді як 58 представників партії його підтримали.

Демократи намагалися змінити цю конструкцію перед голосуванням. Вони пропонували, зокрема, прибрати широкі повноваження щодо вторинних мит, посилити умови для президентських винятків і передбачити $15 млрд військового фінансування для України. Однак контрольований республіканцями Комітет Палати представників із питань регламенту не допустив ці поправки до розгляду в залі.

Політичний експерт Вадим Денисенко вважає, що документ слід розглядати не лише як засіб тиску на Росію, а й як інструмент посилення позицій Трампа. На його думку, президент використовуватиме загрозу мит у переговорах із Китаєм та іншими торговельними партнерами відповідно до ширших інтересів США.

Тарифні повноваження водночас не є необмеженими. Мита можна застосовувати до п’яти найбільших імпортерів російської нафти та п’яти найбільших імпортерів газу — за умови, що після 30-го дня від набрання законом чинності вони свідомо здійснюватимуть нові закупівлі. Окремо під мита можуть потрапити п’ять основних держав, через які обходять нафтові санкції. Ці повноваження діятимуть протягом п’яти років — довше за нинішню каденцію Трампа, яка завершується в січні 2029 року.

Чи зможе закон скоротити нафтові доходи Росії

Санкції проти банків, суден і посередників можуть ускладнити Росії отримання платежів, страхування вантажів і перевезення нафти. Навіть якщо експорт не припиниться, зростання витрат на логістику та обхід обмежень може змусити російських постачальників надавати покупцям більші знижки.

Потенційно найсильнішим інструментом є мита проти третіх країн. Китай та Індія залишаються найбільшими покупцями російської нафти, а закон дозволяє обкладати митом до 100% усі товари, які США імпортують із держав, включених до відповідного переліку.

Однак закон не змушує Китай чи Індію припинити закупівлю російської нафти. Він лише підвищує можливу ціну таких закупівель у торговельних відносинах зі США. Ефект залежатиме від установленої ставки, готовності Трампа застосувати її до великих торговельних партнерів і можливих винятків.

Максимальні мита могли б спричинити новий торговельний конфлікт і подорожчання частини імпортних товарів у США. Тому погроза їх запровадження може виявитися для Білого дому зручнішим переговорним інструментом, ніж саме застосування 100-відсоткової ставки.

Швидко замінити російські постачання складніше через напружену ситуацію на світовому ринку. На тлі війни на Близькому Сході та перебоїв із постачанням ціни на нафту наблизилися до $130 за барель.

Російська нафта не є незамінною, але за дефіциту пропозиції відмова від неї коштуватиме великим азійським імпортерам дорожче. Високі світові ціни також можуть частково компенсувати Росії скорочення обсягів експорту, якщо санкції не збільшать знижку на російські сорти настільки, щоб переважити загальне подорожчання нафти.

Після ухвалення законопроєкту Міністерство закордонних справ Індії заявило, що уряд і надалі керуватиметься потребами енергетичної безпеки 1,4 мільярда громадян та захищатиме економічні інтереси країни. Індійська сторона також повідомила, що вже обговорювала можливі наслідки американських мит із представниками США.

Що законопроєкт означає для України

За оцінкою Razom for Ukraine, це перший за два роки окремий проукраїнський законодавчий акт, ухвалений Конгресом. Водночас він не передбачає нового фінансування, постачання зброї чи додаткових гарантій безпеки. Його практичне значення полягає в розширенні економічного тиску на Росію та тих, хто допомагає їй фінансувати війну.

Для України найбільше значення мають санкції проти російських банків, енергетичних проєктів, оборонних постачальників і «тіньового флоту». Якщо адміністрація послідовно застосовуватиме ці обмеження, вони можуть ускладнити Росії продаж енергоносіїв, міжнародні розрахунки та закупівлю обладнання для військової промисловості.

Важливим для України є і продовження дії санкційного законодавства проти Ірану до 2031 року. Як зазначив уповноважений президента з питань санкційної політики Владислав Власюк, Москва й Тегеран співпрацюють у військово-промисловій сфері, обмінюються технологіями та використовують спільні канали постачання. За його оцінкою, санкції не зупинять війну миттєво, але можуть поступово скоротити ресурси Росії для підтримання її нинішньої інтенсивності.

Документ також ускладнює припинення санкцій, запроваджених саме цим законом, у межах можливої мирної домовленості. Президент повинен підтвердити, що Росія припинила воєнні дії та уклала угоду, прийнятну для вільного й незалежного уряду України. Після цього Конгрес матиме час для розгляду спільної резолюції про незгоду, хоча президент зможе її ветувати.

Цей запобіжник не є абсолютним. Президент матиме право не застосовувати окремі санкції або мита, якщо письмово повідомить Конгрес, що виняток відповідає національним інтересам США, і пояснить своє рішення. Для цього не потрібно чекати на мирну угоду або отримувати згоду України.

Журналіст і представник Razom for Ukraine Остап Яриш зазначає, що законопроєкт дає Білому дому додаткові інструменти тиску на Москву та покупців російських енергоносіїв, а Конгресу — нові важелі впливу на адміністрацію. Водночас результат залежатиме від того, наскільки активно Трамп застосовуватиме надані йому повноваження.

Що буде далі

Законопроєкт має надійти на підпис Дональду Трампу. Адміністрація США раніше підтримала документ і заявила, що радники президента рекомендуватимуть його підписати. Однак станом на ранок 17 вересня офіційного повідомлення про підписання ще не було.

Після набрання законом чинності адміністрація матиме 30 днів, щоб перевірити передбачені документом категорії російських посадовців, компаній, банків, іноземних посередників і суден та запровадити обмеження проти тих, хто відповідає встановленим критеріям. Упродовж цього самого строку президент має визначити країни, товари з яких підпадатимуть під нові мита.

Максимальна ставка не застосовуватиметься автоматично. Щонайменше за десять днів до запровадження або зміни мита президент чи торговий представник США повинні повідомити профільні комітети Конгресу, обґрунтувати розмір ставки та пояснити методику вибору відповідної країни.

Переліки п’яти найбільших імпортерів російської нафти та п’яти найбільших імпортерів газу вперше переглянуть через 180 днів після запровадження мит, а надалі оновлюватимуть кожні 180 днів. З такою самою періодичністю адміністрація перевірятиме більшість інших потенційних санкційних цілей. Для російських і пов’язаних із ними іноземних банків встановлений окремий графік: перше оновлення має відбутися не пізніше ніж через 210 днів після набрання законом чинності, наступні — кожні 180 днів.

Першим політичним тестом нових повноважень можуть стати заплановані на 24 вересня переговори Трампа із Сі Цзіньпіном. Вони відбудуться до завершення 30-денного строку для запровадження більшості заходів, тому Білий дім зможе використовувати загрозу майбутніх мит ще до визначення конкретних ставок.

Санкційні й тарифні положення документа щодо Росії діятимуть п’ять років від дати набрання законом чинності. Винятком є зміна до Iran Sanctions Act: строк дії цього закону продовжують окремо — з кінця 2026-го до кінця 2031 року.