Президент Володимир Зеленський 18 серпня вніс до Верховної Ради подання про призначення Євгенія Хмари міністром оборони. Голова парламенту Руслан Стефанчук повідомив, що депутати розглянуть кандидатуру найближчим часом. За законом, цивільний міністр оборони – обов’язкова умова для цієї посади, тоді як Хмара залишається генерал-майором і чинним військовослужбовцем.
Тому до його можливого призначення має бути вирішене питання військового статусу. Чинна редакція Закону «Про національну безпеку України» не передбачає винятку для військовослужбовця навіть під час воєнного стану.
Норма про цивільного очільника Міноборони діє з 2019 року і є частиною системи демократичного цивільного контролю над сектором безпеки й оборони. Вона відокремлює політичне керівництво міністерством від військового командування.
Explainer пояснює, що означає цивільний статус міністра оборони, як ця норма стосується кандидатури Євгенія Хмари та що має відбутися перед його можливим призначенням.
Коротко:
- Закон вимагає, щоб міністр оборони України був цивільною особою. Ця норма діє з 1 січня 2019 року.
- Євгеній Хмара – генерал-майор і чинний військовослужбовець, тому для призначення за чинним законом він має припинити військову службу.
- Генеральське звання або військова кар’єра в минулому не заважають очолювати Міноборони – значення має цивільний статус на момент призначення.
- Подібний механізм уже застосовували до Степана Полторака: у 2018 році він звільнився з військової служби й залишився міністром оборони як цивільна особа.
- Кандидатуру міністра оборони вносить президент, а призначає Верховна Рада. Окремого президентського указу після голосування не потрібно.
Що каже закон про цивільного міністра оборони
Вимогу до статусу міністра оборони прямо встановлює Закон «Про національну безпеку України». У частині сьомій статті 15 сказано: «Міністр оборони України призначається на посаду Верховною Радою України за поданням Президента України з числа цивільних осіб». Ця норма діє з 1 січня 2019 року.
Вона не забороняє призначати міністром людину з військовою кар’єрою або генеральським званням у минулому. Значення має її статус під час призначення. Чинний військовослужбовець не відповідає вимозі про призначення міністра «з числа цивільних осіб».
Саме в цьому полягає юридична особливість кандидатури Євгенія Хмари. Він залишається генерал-майором і військовослужбовцем, тому для призначення за чинною редакцією закону має припинити військову службу.
За даними «Української правди», під час підготовки призначення розглядали й варіант змінити закон, щоб на час воєнного стану дозволити військовослужбовцю очолювати Міністерство оборони. Однак зрештою обрали інший шлях.
18 серпня Хмара підтвердив депутатам, що до голосування буде вже цивільною особою. За словами народного депутата Ярослава Железняка, необхідні документи для його звільнення з військової служби вже підписані. Процедура відбувається за статтею 26 Закону «Про військовий обов’язок і військову службу» – у зв’язку з проведенням організаційних заходів для осіб вищого офіцерського складу.
Чому міністр оборони має бути цивільним
Вимога про цивільного міністра є частиною демократичного цивільного контролю над сектором безпеки й оборони. Закон «Про національну безпеку України» визначає його як систему контролю, що має забезпечувати законність, підзвітність і прозорість роботи органів сектору безпеки й оборони.
Міністерство оборони є центральним органом виконавчої влади, який формує та реалізує державну політику у сфері оборони. До його повноважень належать, зокрема, оборонне планування та управління ресурсами. Тому керівництво міністерством є політичною й управлінською функцією, а цивільний статус міністра закріплює підпорядкованість оборонної політики цивільній владі.
Військове управління має іншу функцію. Генеральний штаб є головним органом військового управління і відповідає за планування оборони держави та стратегічне планування застосування Збройних сил і визначених сил та засобів інших складових сил оборони.
Такий розподіл відокремлює політичне керівництво обороною від професійного військового управління. Цивільна влада визначає політику та розподіляє ресурси, а військове командування планує застосування сил у межах своїх повноважень.
Цивільний демократичний контроль є одним із принципів оборонного управління, які підтримує НАТО. Але конкретна вимога призначати міністра оборони України з числа цивільних осіб встановлена саме українським законодавством. У НАТО немає окремої універсальної норми, яка забороняла б чинному військовослужбовцю очолювати оборонне відомство.
Чому питання виникло саме зараз
Євгеній Хмара більшу частину своєї кар’єри провів у Службі безпеки України. У квітні 2023 року президент призначив його начальником Центру спеціальних операцій «А» СБУ, відомого як «Альфа». У серпні того ж року Хмара отримав звання бригадного генерала, а в червні 2024-го – генерал-майора.
5 січня 2026 року йому доручили тимчасово виконувати обов’язки голови СБУ. До Міністерства оборони Хмара перейшов у липні після звільнення Михайла Федорова. Кабінет Міністрів призначив його заступником міністра, а з 20 липня поклав на нього тимчасове виконання обов’язків міністра оборони.
Звільнення Федорова тоді вийшло за межі звичайної кадрової ротації й спричинило дискусію про управління оборонним сектором та взаємодію цивільного керівництва Міноборони з військовим командуванням. Explainer окремо розбирав, чому його відставка викликала таку реакцію.
Питання військового статусу Хмари стало особливо актуальним 18 серпня, коли президент подав його кандидатуру на повноцінне призначення міністром оборони. Саме для такого призначення закон прямо вимагає, щоб очільник Міноборони був цивільною особою.
Як подібні ситуації вирішували раніше
Найближчий до нинішньої ситуації приклад – Степан Полторак. Верховна Рада призначила його міністром оборони 14 жовтня 2014 року, коли чинної сьогодні вимоги про цивільний статус міністра ще не існувало. На той момент Полторак був кадровим військовим і мав генеральське звання.
Після ухвалення у 2018 році Закону «Про національну безпеку України» правила змінилися. Вимога призначати міністра оборони з числа цивільних осіб мала запрацювати з 1 січня 2019 року. Щоб відповідати їй, Полторак подав рапорт про звільнення з військової служби. 13 жовтня 2018 року Петро Порошенко повідомив, що задовольнив рапорт, а Полторак продовжить очолювати Міноборони вже як цивільний міністр.
Тобто Полторак залишив військову службу, але не посаду міністра оборони. Його випадок показує, що закон вимагає цивільного статусу очільника Міноборони, а не відсутності військової кар’єри чи генеральського звання.
Після набрання чинності цією нормою наступних міністрів оборони призначали вже як цивільних осіб.
Що буде далі
Після внесення подання президента рішення переходить до Верховної Ради. Міністр оборони має окремий порядок призначення: його кандидатуру вносить президент, а остаточне рішення ухвалює парламент. Для більшості інших членів уряду кандидатури подає прем’єр-міністр.
За даними парламентських джерел, голосування за Євгенія Хмару очікують 19 серпня. На зустрічі з депутатами 18 серпня він підтвердив, що до голосування вже матиме статус цивільної особи.
Якщо Верховна Рада підтримає кандидатуру, Хмара стане міністром оборони на підставі рішення парламенту. Окремого указу президента про призначення після цього не потрібно: президент вносить кандидатуру, а міністра призначає Верховна Рада.
Якщо кандидатура не отримає необхідної підтримки, призначення не відбудеться. Президент у такому разі зможе внести до парламенту іншу кандидатуру.
